Die EU-Sanktionspolitik gegenüber Belarus

Ein paar hundert Stoffteddybären, abgeworfen aus einem schwedischen PR-Flugzeug, rückten Belarus im Juli dieses Jahres plötzlich wieder ins Bewusstsein Europas und damit zurück auf die politische Agenda in Brüssel. Der diplomatische Eklat zwischen Stockholm und Minsk, der in der Ausweisung der Botschafter gipfelte, zeigt, dass keines der Probleme im Umgang mit dem autoritär regierenden Präsidenten Aljaksandr Lukaschenka entschärft ist und es keinerlei Zugeständnisse im Hinblick auf Demokratie und Menschenrechte gibt.

Die bisherige Politik der EU
Mit der Niederschlagung der Proteste nach den gefälschten Präsidentenwahlen Ende 2010 erlitt die von der EU begonnene Politik der Annäherung und des Dialoges, die mit der Aufnahme von Belarus in das Programm der Östlichen Partnerschaft im Mai 2009 und dem gemeinsamen Besuch des deutschen und des polnischen Außenministers in Minsk im November 2010 ihren Höhepunkt fanden, einen schweren Rückschlag. Die EU entschied sich für eine mehrgleisige politische Reaktion: Die restriktiven Maßnahmen gegenüber dem Regime wurden erneuert, gleichzeitig wurde die technische Zusammenarbeit fortgeführt und die Unterstützung der Zivilgesellschaft intensiviert. Die Einreisesperren, die seit 2008 ausgesetzt waren, wurden Anfang 2011 wieder reaktiviert und angesichts andauernder Repressionen gegen Zivilgesellschaft und Opposition, schrittweise verschärft. So wird mittlerweile 227 belarussischen Beamten die Einreise in die EU verwehrt und die Vermögenswerte von 243 Personen und 32 belarussischen Unternehmen sind im EU-Ausland eingefroren. Ebenso ist ein Waffenembargo in Kraft, das auch für Materialien gilt, die im Innern eingesetzt werden könnten. Das seit 1996 fertig ausgehandelte Partnerschafts- und Kooperationsabkommen liegt weiterhin auf Eis. Belarus darf auch nach wie vor nicht am bilateralen Programm der Östlichen Partnerschaft teilnehmen, was vor allem bedeutet, dass kein Assoziierungsabkommen mit vertiefter Freihandelszone verhandelt werden kann. Auf Betreiben des Europaparlaments hat die parlamentarische Versammlung der Östlichen Partnerschaft Euronest zudem entschieden, die belarussischen Abgeordneten von der Zusammenarbeit vorerst auszuschließen. Die politischen Kontakte zum Regime wurden bis auf wenige Ausnahmen auf die Botschafterebene begrenzt. Zu diesen Ausnahmen zählte u. a. der langjährige Außenminister Sjarhej Martynau. Dies gilt jedoch bisher nicht für den im August 2012 neu zum Außenminister ernannten Uladzimir Makej, der aufgrund seiner bisherigen Funktion als Chef der Präsidialadministration vorerst weiter von dem EU-Einreiseverbot betroffen ist. Die Wiederaufnahme des Dialogs mit Lukaschenka macht die EU von der Freilassung aller politischen Gefangenen und deren Rehabilitierung sowie vom sofortigen Stopp aller repressiven Maßnahmen abhängig.
Gleichzeitig versucht Brüssel den Kontakt zur Zivilgesellschaft und politischen Opposition auszubauen. Bis 2013 wurde dafür die finanzielle Hilfe auf 19,3 Mrd. Euro vervierfacht, deren gezielte Vergabe mit belarussischen NGOs regelmäßig beraten wird. Der für die EU-Nachbarschaftspolitik zuständige Kommissar, Stefan Füle, hat darüber hinaus seit März 2012 eine sogenannte Modernisierungspartnerschaft mit NGOs und politischen Akteuren ins Leben gerufen, um konkrete Initiativen zu besprechen. Auch im Rahmen des Zivilgesellschaftsforums der Östlichen Partnerschaft, das die Vernetzung der NGOs in den jeweiligen nationalen Plattformen, den Partnerländern und der EU unterstützen soll, spielen die belarussischen Aktivisten eine bedeutende Rolle. Einige Mitgliedstaaten haben damit begonnen, ihre Visapolitik gegenüber der belarussischen Bevölkerung einseitig zu lockern. So verzichten beispielsweise Deutschland und Polen bei bestimmten Personengruppen wie etwa Studenten ganz auf die Erhebung einer Visagebühr. Im Rat wird derzeit versucht, eine einheitliche Lösung für alle EU-Einreisen zu finden. Ein auch nach Dezember 2010 noch gültiges Angebot der EU vom Juni 2010, Verhandlungen für ein Visaerleichterungsabkommen aufzunehmen, wird von Minsk bislang negativ beschieden.

Kritik an EU-Maßnahmen und weitergehende Forderungen
Die Freilassungen von zwei politischen Gefangenen, Andrej Sannikau und Dzmitryj Bondarenka, im April dieses Jahres werteten viele Beobachter auch in Belarus als ein erstes Entgegenkommen Lukaschenkas und als Erfolg der rigiden EU-Politik. Allerdings hatte sich die Freilassung lange angekündigt und erfolgte erst nach einem Gnadengesuch, das beide Gefangenen unter Druck abgegeben hatten. Zudem erhielten sie eine achtjährige Bewährungsstrafe. Sie sind also keineswegs
politisch rehabilitiert. Zahlreiche inhaftierte Oppositionelle hingegen mahnten, dass die EU dieses Zeichen nicht überbewerten solle. Trotzdem ließ der Druck aus Brüssel und den anderen Hauptstädten im Frühjahr und Sommer deutlich nach. Spätestens die Angriffe auf Blogger und die Internetszene wenige Wochen vor den Parlamentswahlen, mit Hausdurchsuchungen, Vorladungen und Bespitzelung haben deutlich gemacht, dass Lukaschenka keineswegs von seinem repressiven Kurs abweicht.
So begrüßenswert die Beschlussfassung des Rates ist, haben sich die EU-Einreisebeschränkungen als wenig ergiebig und leicht umgehbar erwiesen. So konnten sie nicht die Teilnahme des belarussischen Innenministers Anatoli Kuljaschou verhindern, der im Januar 2012 an einer Konferenz von Interpol in Lyon teilnahm. Auch die Mitgliedschaft im Nationalen Olympischen Komitte, dem beispielsweise neben Lukaschenka auch die beiden älteren Präsidentensöhne angehören, ist ein möglicher Schlupfwinkel zur Umgehung des Einreiseverbots. Eher symbolisch sind auch die Kontensperrungen im EU-Ausland.
Der Rat hat keinerlei Informationen aus den Mitgliedstaaten, wo in welchem Umfang Gelder tatsächlich eingefroren wurden. Die Mitgliedstaaten allein sind für die Umsetzung zuständig und nutzen dafür unterschiedliche Verfahren mit ihren nationalen
Banken, geben untereinander keinerlei Informationen weiter und auch keine Rückmeldung nach Brüssel.
Eine Koordinierung und Kontrolle über die Effizienz der Maßnahmen erfolgt somit nicht. Einige private Firmen wie die belgische SWIFT zur Abwicklung des innereuropäischen Zahlungsverkehrs sind nicht an die Sperrungen gebunden. Die Skandale bei der Datenübermittlung wie im Falle von Ales Bjaljazki, der Lieferung von Überwachungstechnik für das Internet durch das schwedisch-finnische Staatsunternehmen Teliasonera oder die langjährige Kooperation zwischen deutscher und belarussischer Polizei zeigen außerdem, dass in Brüssel keinerlei Übersicht besteht, in welchen sensiblen Bereichen Kooperationen auf nationaler Ebene bestehen. Die Vorfälle selbst haben die Anstrengungen der EU bei der Zivilgesellschaft in Belarus in Misskredit gebracht.

Gezielte wirtschaftliche Sanktionen
Fast alle oppositionellen Kräfte und zivilgesellschaftlichen Akteure befürworten deshalb gezielte wirtschaftliche Sanktionen gegen einzelne Mittelsmänner und Privatfirmen, die dem Regime dienen. So gibt es rund ein Dutzend bekannter Strohmänner Lukaschenkas, die über Privat- und Scheinfirmen Devisen beschaffen, Exporte und ausländische Investitionen organisieren, deren Erlöse direkt dem unmittelbaren Unterstützerkreis um Lukaschenka zufließen. Diese Firmen profitieren wiederum vom Staat, indem sie Konzessionen in strategischen Sektoren erhalten und bei Ausschreibungen bevorzugt werden. Bisher sind von der EU Juryj Tschysh (Triple Group), Anatolij Ternawskij (Univest) und Wladimir Peftiew (Beltech Holding) mit einer
Reihe von Firmen und Tochterfirmen gelistet. Nach Schätzungen gibt es rund 40 Mittelsmänner und Oligarchen, meist ehemalige KGB-Agenten, die für das Regime wichtig sind. Die Beschränkung ihres Handlungsradius in der EU und ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten würden sie selbst, aber auch das Regime empfindlich treffen, die Bevölkerung jedoch verschonen.
Solche gezielten Maßnahmen sind der Bevölkerung gut zu vermitteln und gut umsetzbar. In der EU zeigte ebenso der gestiegene öffentliche Druck auf Wirtschaftspartner des Regimes, etwa europäische Banken, die an der Verbreitung von sogenannten belarussischen Eurobonds beteiligt waren, Wirkung. Drei Großbanken (Royal Bank of Scotland, PNB Paribas, Deutsche Bank) stellten im letzten Jahr die Zusammenarbeit mit der Regierung in Minsk ein. Vielen Experten geht die Listung weiterer Firmen und Mittelsmänner trotzdem nicht weit genug. Mit Neugründungen, Offshore-Firmen, dem Weiterverkauf wie im Fall von Peftiews Beltechexport oder der Überbrückung im Rahmen der Zollunion über Russland sind die Maßnahmen umgehbar. Auch ist nicht klar, ob die Listung der Unternehmen und Mittelsmänner vor dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg Bestand hat, da derzeit mehrere Klagen von Peftiew und Ternawskij vor dem Gericht anhängig sind. Deshalb plädieren eine ganze Reihe von NGOs und auch politische Oppositionelle für ein sektorelles Embargo, einige sogar für ein generelles Wirtschaftsembargo.
Sektorelle Sanktionen, wie sie die USA bereits eingeführt haben, müssten vor allem Raffinerien und die ölverarbeitende Industrie, die Düngemittelproduktion, die Stahlproduktion sowie die Textilindustrie treffen, die ganz maßgeblich vom Export in die EU abhängen. Die ist mit 38 % Haupthandelspartner, noch vor Russland (34 %). Verglichen mit dem Vorjahr stieg der Außenhandel zwischen Minsk und den EU-Mitgliedstaaten 2011 um 221 %, danach erneut um 260 %. 2011 konnte Minsk damit – vor dem Hintergrund eines Defizits in der Gesamthandelsbilanz von 9,6 Mrd. US-Dollar – mit der EU einen Handelsbilanzüberschuss von 6 Mrd. US-Dollar verbuchen, für das laufende Jahr wird eine weitere Steigerung erwartet. Zudem haben
EU-Banken in den Jahren 2010 und 2011 Geschäfte, Kreditbeschaffungen und Anleiheausgaben im Wert von 1,8 Mrd. Euro organisiert.
Die Glaubwürdigkeit der EU steht auf dem Spiel, wenn sie einerseits umfangreichen Handel vor allem mit großen Staatsfirmen betreibt und damit finanziell indirekt zur Festigung der bestehenden Verhältnisse beiträgt, andererseits aber das Regime mit symbolischen Sanktionen ächtet, ohne dass diese Wirkung zeigen. Ein Exportverbot in den für Minsk wichtigen Bereichen würde das Regime empfindlich treffen, denn rund ein Drittel des Staatshaushalts wird durch diese Exporte gespeist und
die EU ist mit Abstand ihr Hauptabnehmer, etwa für Ölprodukte (84 %) im Wert von 12,5 Mrd. US-Dollar im Jahr 2011. Alternative Kunden wie China sind dagegen nur langfristig zu finden.

Das Für und Wider wirtschaftlicher Sanktionen
Offen ist, welche Folgen eine Ausweitung der Sanktionen auf einzelne Sektoren und Industriezweige hat. Die größte Sorge ist, die Bevölkerung unnötig in Mitleidenschaft zu ziehen, sollten sich die Lebensbedingungen durch die Sanktionen verschlechtern. Kombinate und Staatskonzerne wie etwa der Ölproduzent Belneftechim beschäftigen über 120.000 Mitarbeiter und übernehmen auch soziale Aufgaben wie den Betrieb von Kindergärten und Wohlfahrtseinrichtungen. Bei einem gravierenden Wirtschaftseinbruch würden vermutlich zuerst Sozialleistungen gekürzt, so die Skeptiker. Die Machtelite um Lukaschenka würde die Auswirkungen auf schwächere Teile der Gesellschaft verlagern, die Elite wäre kaum betroffen. Sollte es zu einer erneuten wirtschaftlichen Krise kommen, könnte auch die Auswanderungswelle von jungen gut ausgebildeten Leuten, vor allem nach Russland, rapide zunehmen. Ausgerechnet die EU könnte mit ihren Sanktionsmaßnahmen für eine Beschleunigung dieses schon heute existierenden Brain Drains sorgen. Ein erneuter wirtschaftlicher Niedergang, verbunden mit Arbeitslosigkeit und sinkenden Einkünften könnte Lukaschenka sogar von Nutzen sein, um sein Missmanagement und die eigene schlechte Wirtschaftspolitik hinter den westlichen Sanktionen zu verstecken. Die EU wäre der Sündenbock und ihr Ansehen in der Bevölkerung könnte stark sinken. Außerdem wäre es schwer zu vermitteln, dass einerseits die technische Modernisierung und Anhebung von Standards in Wirtschaft und Industrie im Rahmen der Östlichen Partnerschaft gefördert werden, gleichzeitig aber die Wirtschaft durch Sanktionen abgewürgt wird.
Im Fall von harten Sanktionen, die auch das Finanzwesen und Kapitalflüsse einschlösse, ständen bei Engpässen russische Kreditinstitute bereit, wie das jüngste Beispiel von Belruskali zeigt, das von der staatlichen russischen Sberbank einen Kredit über 1 Mrd. US-Dollar erhalten hat.
Befürworter von weitreichenden Sanktionen argumentieren dagegen, dass die Bevölkerung schon jetzt unter den Folgen des gravierenden Missmanagements, der Planwirtschaft und korrupten Elite leide. Der Lebensstandard habe sich bereits deutlich verschlechtert, die Inflationsrate stieg Ende 2011 auf 108 %. Der zukünftige Einfluss Russlands ist für die Kritiker weitreichender wirtschaftlicher Sanktionen die größte Gefahr. Nach der vollständigen Übernahme von Beltransgaz und damit des gesamten Pipelinesystems erwartet Russland weitere Privatisierungen. Diese sind an Kredite von Russland und der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft gekoppelt. So könnten schließlich russische Firmen und Oligarchen zum Zuge kommen,
etwa bei der gemeinsamen Holding zwischen dem Lastkraftwagenhersteller MAZ und KAMAZ.
Auch im Bankensektor hat Russland strategische Interessen: Schon jetzt werden sieben von 32 belarussischen Banken durch Russen kontrolliert, ebenso Teile der Versicherungsindustrie, Medienfirmen, aber auch wichtige Bereiche wie Milchindustrie, Bau- und Unterhaltungsindustrie. Die weitere Verschärfung im Verhältnis zur EU würde die Preise für Übernahmen drücken, so dass Russen noch schneller und günstiger zum Zuge kommen könnten.
Die nötigen Privatisierungen sind nur mit europäischen Investoren machbar, sagen die Befürworter harter Sanktionen, denn diese sind wesentlich aussichtsreicher, weil sie in vielen Bereichen das nötige Know-How für die dringend notwendige Modernisierung mitbringen. Es sei daher nur eine Frage der Zeit, bis Lukaschenka sich mehr dem Westen öffnen muss. Zumal neue Kredite der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, der Investitionsbank oder vom IWF nur nach langwierigen Verhandlungen greifbar wären. Die wirtschaftliche Erholung des Landes aber hat absolute Priorität für Lukaschenka, um seine umfangreichen Wahlversprechen einhalten und sein Sozialmodell vom »allfürsorgenden Staat« weiter finanzieren zu können. Zudem ist die direkte russische Einflussnahme auf die belarussische Wirtschaft eine der größten Bedrohungen für das Regime in Minsk. Denn anders als die EU, die den Status und die Eigenständigkeit des Landes nicht infrage stellt, will Russland seinen engsten Nachbarn langfristig wirtschaftlich und politisch eng an sich binden und letztendlich dominieren. Die Eingliederung in den Eurasischen Wirtschaftsraum und Lukaschenkas sein, weil seine  neingeschränkte Macht damit gefährdet würde.

Die Rolle von EU und Mitgliedstaaten sowie weitere Maßnahmen
Weitere weiche Sanktionen wie Visabeschränkungen, Kontensperrungen, aber auch gezielte Maßnahmen gegen einzelne Personen und Firmen sind sowohl unter den Mitgliedstaaten wie auch bei Experten wenig umstritten, auch das  Europaparlament hat sich mehrfach dafür ausgesprochen. Sie gelten als deutlicher Hinweis an die verantwortlichen Eliten, dass die EU aufmerksam bleibt und bereit ist weitere Schritte zu unternehmen. Zudem wären weitere konzertierte diplomatische Aktionen, etwa der dauerhafte Rückzug der EU-Botschafter oder die Ausweisung der belarussischen Botschafter – immerhin sind sie ein wichtiges Sprachrohr und Lobbyisten Lukaschenkas – denkbar, sollte es zu einer weiteren Eskalation kommen. Ein Einfrieren der technischen Zusammenarbeit bei Annäherung an EU-Standards im Rahmen der Östlichen Partnerschaft stößt bei den meisten Experten und NGOs eher auf Ablehnung.
Die mögliche Wirkung harter wirtschaftlicher Sanktionen hingegen ist höchst umstritten und wurde im Rat kaum diskutiert. Bei der letzten Außenministerrunde, die sich im März 2012 mit Belarus beschäftigte, war es nur nach schwierigen  Verhandlungen möglich, sich auf wenige gezielte wirtschaftliche Sanktionen und eine verbindliche Liste von 32 Unternehmen festzulegen. Dabei wurde allerlei nationalen Interessen Rechnung getragen und einige wichtige Tochterfirmen der drei Oligarchen kamen nicht auf die Liste. Vor allem Slowenien und Lettland lobbyierten heftig, damit mehrere Firmen von Peftiew, die unter anderem zusammen mit der slowenischen Riko Group verschiedene Bauprojekte betreiben, nicht auf die Sanktionsliste gesetzt wurden. Lettland hatte Slowenien dabei unterstützt, auch weil die eigene Wirtschaft eng mit den belarussischen Oligarchen, vor allem Jurij Tschysh, verbunden ist. Selbst Deutschland verhielt sich zögerlich und plädierte sogar für eine weitere Ausnahme.
Im Oktober werden die Außenminister über die Verlängerung und Ausweitung der Sanktionen gegen das Regime von Aljaksandr Lukaschenka beraten. Die Diskussion um weitere Oligarchen und Firmen für eine Sperrliste wird zu heftigen  Diskussionen unter den Mitgliedstaaten führen. Eine komplette Sperrung einiger Sektoren wie Öl und Gas ist derzeit praktisch unwahrscheinlich. Hier zeigt sich ein eklatanter Schwachpunkt der EU. Sanktionen werden nicht nach festen eher technischen Kriterien beschlossen, sondern erfolgen vor allem nach kurzfristigen und politisch opportunen Gesichtspunkten. Das Europaparlament hat diesen Missstand angeprangert und Anfang des Jahres konkrete Empfehlungen abgegeben,
wie konsistente und kohärente Richtlinien und eindeutige Kriterien festzulegen seien.
Wenig umstritten ist auch, dass die EU den mehrgleisigen Ansatz aus Sanktionen gegen das Regime, technischem Dialog mit Beamten und Unterstützung der Bevölkerung fortsetzen und ausbauen muss. Auf internationalem Parkett wird die EU versuchen, einen möglichst hohen Druck auf das Regime aufrechtzuerhalten, etwa im UN-Menschenrechtsrat, bei der OSZE aber auch beim IWF und der Weltbank. Nach den letzten Entwicklungen in Russland, der dortigen Unterdrückung der Opposition und Zivilgesellschaft sowie der russischen Haltung in der Syrienfrage fällt Moskau leider als möglicher Partner der EU und wichtiger Einflussnehmer auf Belarus aus.
Unterhalb des engen Machtzirkels des Präsidenten gibt es aber eine Vielzahl von europäisch-westlich interessierten und versierten Funktionsträgern innerhalb der Elite, zu denen der Kontakt nicht abreißen darf. Um die Verbindung zur Bevölkerung auszubauen, muss die EU jedoch andere Kanäle nutzen. Foren wie das Zivilgesellschaftliche Forum der Östlichen Partnerschaft und der bisher leider nur in Ansätzen erkennbare Modernisierungsdialog müssen fortgesetzt und die finanzielle
Unterstützung durch das Menschenrechtsinstrument, den neu geschaffenen Demokratiefonds oder die Zivilgesellschaftsfazilität im Rahmen der Nachbarschaftspolitik intensiviert werden. Wichtig ist auch eine verbesserte Kommunikation in das Land hinein, um die Werte und Angebote der EU effektiver zu vermitteln, damit auch die Menschen in Belarus die Handlungsmotive der EU besser verstehen. Dazu zählen auch Schulungen, Seminare, Ausbildungsprogramme und der Austausch von
und mit Belarussen.
Ein extrem wichtiges Signal wäre die einheitliche und einseitige Erleichterung der Visaausstellung ohne Gebühr, Mehrfachvisa oder Ausnahmeregelungen für bestimmte Gruppen. Trotz der Drohung von harten Sanktionen sind Zugeständnisse
und Reformen kurzfristig nicht zu erwarten. Lukaschenka sitzt im Spätsommer 2012 wieder fest im Sattel und er hat gelernt, mit der schwierigen wirtschaftlichen Situation umzugehen und die politische Unzufriedenheit rigoros zu unterdrücken. Der internationale Druck und die Hilfe von außen können allenfalls begrenzt wirken. Sie sind nicht mehr als eine Hilfestellung, ein Katalysator, um die Veränderungen aus dem Innern zu unterstützen. Die Zersplitterung der politischen Opposition
und die Vielzahl an unterschiedlichen Sichtweisen in der Zivilgesellschaft sind hierfür jedoch keine guten Voraussetzungen.

Dieser Artikel von Thomas Vogel, parlamentarischer Assistenz von Werner Schulz in Brüssel, erschien zuerst am 27. September in den BELARUS-Analysen.